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1La crise grecque illustre bien les tâtonnements de la gouvernance budgétaire en zone euro. Elle a servi de catalyseur à la prise de conscience que l’intégration budgétaire était incomplète et a entraîné le passage d’une gouvernance inachevée et peu respectée à la mise en place de mécanismes institutionnalisés de solidarité budgétaire. Cette évolution nécessaire s’est malheureusement accompagnée d’une stricte orthodoxie budgétaire et de la mise en place de politiques d’austérité dont l’effet récessif drastique a miné l’économie grecque, sans pour autant résoudre le problème de l’endettement public. Cinq années plus tard, les plans d’ajustement se succèdent, mais les leçons ne semblent pas avoir été tirées des erreurs passées.

L’orthodoxie budgétaire par les règles

2 La zone euro s’est construite sur une logique opposant la politique budgétaire à la politique monétaire (voir chapitre VI). Cette dernière, mise en œuvre par une banque centrale indépendante, voit son objectif de stabilité des prix être protégé des conséquences potentiellement inflationnistes de déficits et de dettes publics excessifs par l’instauration dans les traités de règles budgétaires contraignantes pour les États, y compris ceux qui n’ont pas adopté l’euro. L’Union européenne s’est dotée d’un arsenal constitué de pas moins de cinq règles budgétaires. Les plus connues sont celles issues du traité sur l’Union européenne [1][1]Également appelé traité de Maastricht., les fameux critères de convergence portant sur le déficit public (inférieur à 3 % du PIB) et la dette publique (inférieure à 60 % du PIB). Ils ont été introduits sous la forme de règles de bonne conduite budgétaire dans la première mouture du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) dès 1997 pour le premier, et dans sa deuxième mouture dès 2005 pour le second. Ces deux règles sont toujours en vigueur ; a priori, elles limitent les marges de manœuvre budgétaires, donc le risque de voir les finances publiques devenir insoutenables (règlements 1173/2011, 1175/2011 et 1177/2011 de novembre 2011).

3 Après l’augmentation sensible des ratios de dette sur PIB consécutive à la crise financière internationale, la révision du PSC intervenue en novembre 2011 a consacré la règle du retour de la dette publique au niveau de référence de 60 % du PIB, à un rythme moyen d’un vingtième par an de l’écart de la dette par rapport à cette valeur de référence (règlement 1177/2011, art. 2, par. 1bis). Cette troisième règle est aussi inscrite dans le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG, art. 4) signé en mars 2012.

4 Pour les États membres en situation de déficit excessif, le règlement 1177/2011 (art. 3) précise (voir aussi le règlement 1175/ 2011, art. 5) que, « dans ses recommandations, le Conseil invite l’État membre à respecter des objectifs budgétaires annuels […] d’améliorer chaque année d’au moins 0,5 % du PIB, à titre de référence, son solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles [le solde structurel] et déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires, de manière à assurer la correction du déficit excessif dans le délai prescrit par la recommandation ». Cet article permet en effet de comparer les efforts d’ajustement effectivement consentis avec les efforts d’ajustement minimaux à consentir, d’au moins 0,5 point de PIB par an en termes structurels.

5 La cinquième et dernière règle budgétaire européenne, à ce jour, est la fameuse « règle d’or » selon laquelle tous les États membres doivent atteindre un budget équilibré, soit un déficit structurel à moyen terme d’au plus 0,5 % du PIB. Contrairement aux quatre règles précédentes, la règle d’or n’est inscrite que dans le TSCG, ratifié par vingt-cinq États membres (tous sauf la République tchèque, le Royaume-Uni et la Croatie) et entré en vigueur progressivement depuis le 1er janvier 2013.

6 Il reste à rappeler que la première et la cinquième règle peuvent ne pas s’appliquer, temporairement, en cas de circonstances exceptionnelles. Parmi celles-ci figurent notamment un ralentissement de l’activité économique ou la mise en œuvre de réformes sur les retraites ou pour l’emploi. Le TSCG introduit aussi la possibilité de considérer « un événement inhabituel, en dehors du contrôle de l’État membre, et ayant un impact majeur sur la position financière de l’administration publique » comme circonstance exceptionnelle.

7 Du point de vue conceptuel, ces règles présupposent l’inefficacité de la politique budgétaire à réguler l’activité macroéconomique au-delà des seuils fixés, ce que l’on peut qualifier d’effet multiplicateur [2][2]Le multiplicateur budgétaire mesure l’impact de la… faible, voire négatif ; elles présupposent aussi que la politique budgétaire peut engendrer des déséquilibres macroéconomiques susceptibles de forcer la banque centrale indépendante à intervenir. Les finances publiques grecques offrent un cadre d’analyse intéressant pour juger de ces présupposés.

Une montée des déséquilibres budgétaires grecs avant la crise

8 L’endettement public en Grèce constitue un problème d’ordre structurel, antérieur à la crise. Dès 1998, lors de la mise en place de l’Union monétaire, la Grèce ne respectait pas plusieurs des critères de convergence mis en place par le traité sur l’Union européenne, notamment le taux d’inflation, le taux d’intérêt et le déficit budgétaire. En mars 2001, lors du réexamen de sa situation au regard des critères de convergence, elle est entrée dans la zone euro alors même que le ratio dette publique sur PIB avoisinait les 100 %, bien loin des 60 % fixés par le traité. Davantage que le ratio lui-même, c’est sa stabilité au cours des années précédentes qui a été déterminante, et qui a permis à la Grèce d’intégrer la zone euro. Cependant, la Grèce n’a pas su profiter de la période de forte croissance entre 1997 et 2007 pour réduire son ratio d’endettement en haut de cycle et a connu une détérioration de ses finances publiques entre 2003 et 2010, sous l’effet d’une politique budgétaire discrétionnaire caractérisée par un solde structurel primaire [3][3]Le solde structurel primaire est le solde corrigé des… négatif.

9 Entre 2000 et 2007, les recettes fiscales ont ainsi diminué de 2,25 points de PIB. Le produit intérieur brut nominal a crû au rythme annuel de 8,25 % par an en moyenne, contre seulement 7 % pour les recettes fiscales. L’existence de ce « manque à gagner » est attribuable à plusieurs facteurs. D’une part, l’ampleur de l’évasion fiscale : la sous-déclaration des revenus a atteint 10 % en 2004-2005, ce qui représente un manque à gagner de 26 % pour les recettes fiscales, en raison de la progressivité de l’impôt sur le revenu. D’autre part, l’économie souterraine : lorsque l’on compare la taille de l’économie souterraine dans vingt et un pays développés, la Grèce arrive en tête avec une économie souterraine estimée à 25 % du PIB, contre une moyenne de 14 % pour les pays de l’OCDE. Du côté des dépenses publiques, la Grèce a accru la part des dépenses publiques dans le PIB entre 1995 et 2008, notamment en raison de la montée en charge du système de retraites, avec des modalités d’attribution généreuses (taux de remplacement entre 70 % et 80 %, durée de cotisation de trente-cinq ans). En outre, l’administration publique grecque est un employeur important et le secteur public a pâti du clientélisme et de la présence d’emplois fictifs. Ce phénomène a eu pour conséquence directe d’alourdir le déficit, et pour conséquence indirecte de peser à la hausse sur les salaires du secteur privé, ce qui a rendu le pays moins compétitif : ainsi l’augmentation salariale réelle a atteint 3,8 % par an entre 2000 et 2009, alors que la productivité n’a augmenté que de 2,1 % en moyenne sur la période. En outre, le taux d’épargne nette de la Grèce est négatif. Cette dernière ne peut donc pas financer son déficit budgétaire via l’épargne privée.

10 L’absence de mécanismes de solidarité au sein de la zone euro a montré ses limites lorsque la crise budgétaire grecque s’est déclenchée en novembre 2009, après que le Premier ministre a annoncé que le déficit public ne serait pas de 5 % du PIB comme il avait été indiqué par le précédent gouvernement, mais proche de 10 %. In fine, le déficit public grec a atteint 15,2 % du PIB en 2009.

L’ajustement graduel des institutions avec la mise en place de mécanismes budgétaires ad hoc

11 Pour éviter un effet domino, la zone euro a pris l’initiative de se doter de mécanismes d’urgence ad hoc. Lors du premier plan d’ajustement de la Grèce, en mai 2010, le principe de prêts bilatéraux a été décidé, pour un montant initial de 110 milliards d’euros (dont 73 milliards ont été déboursés), alloués conjointement par le FMI et les pays de la zone euro. Ce premier mécanisme de solidarité a permis à la Grèce de ne plus dépendre du marché pour son financement à long terme, alors que le taux d’intérêt demandé par les investisseurs mettait en péril la soutenabilité des finances publiques. Parallèlement, en mai 2010, ont été créés, dans l’urgence, le Fonds européen de stabilité financière (FESF) et le Mécanisme européen de stabilité financière (MESF). Ces mécanismes, temporaires, ont fonctionné de la façon suivante : les pays de la zone euro apportent des garanties au fonds ; ce dernier emprunte sur les marchés financiers en émettant des titres, et prête aux pays dans le besoin [4][4]La différence entre FESF et MESF repose sur trois…. Dans le cadre de ce plan, les Fonds et le FMI se sont engagés non seulement à verser les fonds du plan de mai 2010 non encore débloqués, mais également 130 milliards d’euros pour la période 2012-2014. Le FESF et le MESF étaient des instruments temporaires. En septembre 2012, ils ont été fusionnés pour donner naissance au Mécanisme européen de stabilité (MES) qui reprend leurs fonctions pour les pays de la zone euro. Ce dernier constitue une structure pérenne pour répondre aux crises. Il a été doté d’une capacité initiale de prêt de 500 milliards d’euros, sur la base d’un capital de 700 milliards (80 milliards de capital libéré et 620 milliards de capital exigible). Tout comme le FESF et le MESF, le MES emprunte sur les marchés, mais le capital versé par les États lui assure une assise plus grande, donc une plus grande capacité à lever des fonds.

12 Notons également la montée en puissance de la BCE, qui est sortie de ses prérogatives « traditionnelles » à la suite de la crise grecque (voir chapitre VI). À partir de mai 2010, la BCE s’engage dans une politique de rachat des dettes souveraines des pays de la zone euro sur le marché secondaire. Ces rachats sont d’abord limités en termes de montants, via l’instrument du Securities Markets Programme (SMP), puis potentiellement illimités à partir de septembre 2014, via le programme Outright Monetary Transactions (OMT). Cette annonce entraîne une détente des taux obligataires et s’avère plutôt efficace pour éteindre l’incendie. En revanche, en étendant son influence sur la gouvernance économique des pays de la zone euro, la posture de la BCE interroge également sur sa légitimité démocratique.

13 Le déclenchement et la mise en œuvre de ces deux instruments (MES, OMT) sont conditionnés à des réformes budgétaires et structurelles draconiennes, dont les effets se sont révélés contre-productifs, et qui peuvent être perçues comme une perte de souveraineté nationale et d’autonomie.

… conditionnés à des politiques d’austérité contre-productives

14 Les gouvernements grecs successifs se sont donc appliqués à mettre en place une politique d’austérité budgétaire particulièrement violente, à la demande des institutions européennes et du FMI. Entre 2009 et 2014, le déficit nominal est ainsi passé de 15,3 % à 3,5 % du PIB, soit une amélioration moyenne d’environ 2,4 points de PIB par an. Les efforts budgétaires ont porté principalement sur les dépenses. Hors intérêts, elles ont baissé de presque un tiers en cinq ans. Du côté des recettes, le taux de prélèvements obligatoires a augmenté de 5,9 points, la plus forte évolution au sein de la zone euro au cours de cette période, signe d’une forte hausse de la pression fiscale.

15 L’effort est encore plus impressionnant si l’on observe le déficit structurel, c’est-à-dire corrigé des effets de la conjoncture, étant donné la forte contraction du PIB. La Grèce est ainsi passée d’un déficit structurel de 15,2 % du PIB en 2009 à un excédent structurel de 1 % en 2014, ce qui la place en quatrième position de l’Union européenne (et même à la deuxième place si l’on considère l’excédent structurel primaire). Dans un contexte économique déjà particulièrement dégradé, un ajustement d’une telle ampleur ne pouvait pas manquer d’engendrer une aggravation violente de la crise.

16 En effet, les institutions européennes et le FMI ont systématiquement sous-estimé l’impact de la consolidation budgétaire sur le niveau général de l’activité. Leurs prévisions ont été toujours plus optimistes que ce qui s’est réalisé, car elles étaient basées sur des hypothèses de multiplicateurs beaucoup trop faibles pour une économie déjà en difficulté. L’erreur a donc été de penser qu’on pouvait procéder à une forte consolidation budgétaire en période de crise économique, alors qu’il eût été préférable d’attendre le retour à une situation plus favorable. Ainsi, si les finances publiques ont été assainies, ce résultat a été obtenu au prix d’une véritable dépression : le PIB a baissé de près de 25 % entre 2008 et 2013, ce qui représente un choc d’une ampleur historique en temps de paix pour un pays avancé. Les conséquences sociales ont logiquement été désastreuses, avec un taux de chômage avoisinant les 26 % en 2014, ainsi qu’une forte augmentation de la proportion de ménages en situation de pauvreté et une dégradation de plusieurs indicateurs sanitaires.

17 De surcroît, cette politique a échoué du point de vue de son principal objectif, qui était de replacer l’endettement public grec sur une trajectoire soutenable. C’est l’inverse qui s’est produit, puisque le ratio dette sur PIB est passé de 126 % à la fin 2009 à 179 % à la fin 2014, et ce malgré une importante annulation de dette en 2012. Pour comprendre les causes de cette dynamique d’endettement, le graphique 1 donne une décomposition comptable de l’évolution du ratio dette sur PIB.

Graphique 1

Décomposition comptable de l’évolution du ratio dette/PIB de la Grèce

Graphique 1

Décomposition comptable de l’évolution du ratio dette/PIB de la Grèce

Sources : Eurostat, calculs des auteurs.

18 En 2007, le ratio dette sur PIB était stable, le déficit (intérêts inclus) étant compensé par les effets de la croissance et de l’inflation. Avec le déclenchement de la crise financière, en 2008 et 2009, la dette a commencé à augmenter sous l’effet du creusement du déficit et de la baisse du PIB. En 2010 et 2011, avec les premiers plans d’austérité, le déficit primaire s’est réduit significativement ; mais, l’austérité conduisant à une aggravation de la récession, la (dé)croissance est devenue le premier contributeur à la montée du ratio dette sur PIB, faisant plus que neutraliser les efforts de réduction du déficit. En 2012, l’annulation partielle de dette a contribué à une baisse substantielle de 60 points du ratio (variable d’ajustement stock-flux), mais cet effet a été en grande partie annulé par l’impact toujours massif de la récession, et par les achats par l’État d’actifs financiers, destinés à être utilisés dans le cadre des recapitalisations bancaires [5][5]Il s’agit principalement d’obligations émises par le FESF et…. À partir de 2013, la récession s’est atténuée, mais la déflation s’est installée, contribuant à son tour à la dégradation du ratio d’endettement. On note également l’impact substantiel des transferts de capitaux en 2013, correspondant à la recapitalisation effective des banques, partiellement financée par les actifs acquis l’année précédente. En 2014, le ratio dette sur PIB a continué à augmenter sous le poids de la déflation et des intérêts, et ce malgré la mobilisation d’actifs financiers utilisés pour le remboursement.

Le troisième plan d’ajustement : un éternel recommencement

19 Les deux programmes d’ajustement macroéconomique ayant échoué à stabiliser l’endettement public grec (sans parler de le réduire), malgré des sacrifices considérables consentis par la population, la question d’un changement radical de stratégie a été mise sur la table par les électeurs qui ont porté au pouvoir Alexis Tsipras et son parti Syriza. Ce dernier proposait de rompre avec les politiques d’austérité, tout en maintenant la Grèce au sein de la zone euro. Ce résultat devait être obtenu par une stratégie consistant à mettre en avant des arguments macroéconomiques au sein des instances européennes, en insistant sur l’inefficacité de la consolidation budgétaire en temps de crise.

20 Après plusieurs mois d’une crise politique et institutionnelle inédite au sein de l’Union monétaire, force est de constater que la stratégie de Tsipras a échoué. Placé sous la double menace d’une expulsion de la zone euro, brandie par l’Allemagne, et d’un effondrement du système bancaire, fragilisé par les fuites de capitaux et le refus de la BCE d’augmenter les liquidités d’urgence avant le référendum de juillet, le Premier ministre grec a accepté un troisième plan d’ajustement tout aussi drastique que les précédents. Un nouvel ajustement budgétaire significatif est ainsi prévu, qui doit conduire à une amélioration du solde public de 4 points entre 2015 et 2018. Pour y parvenir, de nouvelles coupes sont envisagées dans les retraites, le système de santé, les allocations et minima sociaux, tandis que plusieurs impôts, en particulier la TVA et la taxe foncière, ont été augmentés ou vont l’être. En outre, des fonds ont également été alloués pour procéder aux recapitalisations bancaires devenues indispensables après l’épisode de quasi-panique bancaire et l’instauration du contrôle des capitaux depuis juillet 2015.

21 La logique de ce plan est donc la même que celle des précédents, c’est-à-dire qu’il repose sur l’espoir que les réformes structurelles (augmentation de la concurrence sur le marché des biens, assouplissement du marché du travail, réforme de l’État…) auront un impact positif suffisant pour contrebalancer rapidement l’impact négatif de l’austérité. En adoptant des hypothèses qu’il qualifie lui-même d’hyperoptimistes, Rodrik [2015] estime grossièrement l’impact des réformes structurelles à 1,3 point de PIB supplémentaire par an, qui mettront une vingtaine d’années à effacer le coût de la crise. En tout état de cause, les mêmes causes produisant les mêmes effets, on voit mal comment ce plan d’ajustement pourrait réussir là où les précédents ont échoué. Il faut donc s’attendre à une aggravation de la crise économique et sociale, et ce sans garantie que les nouveaux sacrifices permettront de résoudre le problème de soutenabilité de la dette publique. Le FMI lui-même reconnaît que le plan dans sa forme actuelle est incohérent, et refuse donc de s’y engager.

22 En effet, même sous des hypothèses favorables en termes de croissance et de conditions de financement, il faudra plusieurs décennies à la Grèce pour retrouver un niveau d’endettement aux alentours de 60 % du PIB. Et ceci suppose d’une part qu’elle maintienne un excédent primaire de 3 % à 4 % de PIB pendant toute cette période — ce qui est quasiment sans précédent historique, en Grèce mais aussi ailleurs — et que d’autre part les partenaires européens continuent à fournir un refinancement pendant de nombreuses années, en dépit des tensions politiques qui ne manqueront pas de resurgir [Antonin et al., 2015].

Conclusion

23 Le troisième plan d’ajustement n’a donc pas véritablement écarté le risque d’un défaut, et donc d’une sortie de la zone euro de la Grèce : il n’a fait que le repousser temporairement. Un geste fort de la part des partenaires européens est nécessaire pour véritablement conjurer ce risque : il pourrait s’agir d’une remise de dette substantielle, ou d’un plan d’investissement massif pour reconstruire l’économie du pays. Mais les institutions européennes semblent peu enclines à modifier leur stratégie, tandis que la pression de l’opinion publique est forte dans certains pays de l’Union pour refuser tout nouveau geste en faveur de la Grèce. La zone euro a décidément bien du mal à apprendre de ses erreurs.

Notes

  • [1]
    Également appelé traité de Maastricht.
  • [2]
    Le multiplicateur budgétaire mesure l’impact de la consolidation budgétaire sur l’activité économique d’ensemble. Par exemple, un multiplicateur de 1,5 signifie que, pour un euro de déficit public en moins, le PIB baissera de 1,50 euro une fois pris en compte le bouclage macroéconomique. On estime que le multiplicateur est généralement supérieur à l’unité en période de crise, et plutôt inférieur à l’unité en période d’expansion. La nature des mesures de consolidation (coupes dans les budgets sociaux, dans les salaires des fonctionnaires, dans les impôts pour les ménages ou les entreprises) influe également sur la valeur du multiplicateur.
  • [3]
    Le solde structurel primaire est le solde corrigé des variations cycliques et des charges d’intérêt.
  • [4]
    La différence entre FESF et MESF repose sur trois critères :
    • le garant du fonds : les États membres de la zone euro pour le FESF, la Commission européenne pour le MESF ;
    • la capacité d’intervention : 440 milliards d’euros pour le FESF, 60 milliards pour le MESF ;
    • les pays pouvant recevoir l’aide : pays de la zone euro pour le FESF, et membres de l’UE pour le MESF.
  • [5]
    Il s’agit principalement d’obligations émises par le FESF et transférées au Fonds hellénique de stabilité financière (HFSF), en l’échange d’une créance du FESF sur l’État grec. Certaines de ces obligations ont ensuite été transférées aux banques privées dans le cadre de leur recapitalisation, d’autres ont simplement été restituées au FESF (à la suite de l’accord de l’Eurogroupe de février 2015).

Repères bibliographiques

  • Antonin C., Sampognaro R.,Timbeau X. et Villemot S., « La Grèce sur la corde raide », Revue de l’OFCE, n° 138, 2015.
  • Rodrik D., The Mirage of Structural Reform, Project Syndicate, 8 octobre 2015.
Mis en ligne sur Cairn.info le 01/04/2016
Pour citer cet article
Antonin Céline, Creel Jérôme, Villemot Sébastien, « VIII. La Grèce, ou l’échec de la gouvernance budgétaire », dans : OFCE éd., L'économie européenne 2016. Paris, La Découverte, « Repères », 2016, p. 104-113. URL : https://www.cairn.info/l-economie-europeenne-2016--9782707188854-page-104.htm
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